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2016“乡财县管”会计核算模式探讨与思考

日前,我市财政部门按照上级“乡财县管”要求,对全市19个乡镇、街道财政、财务统一实行会计集中核算。尽管各单位都积极配合,但是由于一些客观上的原因和会计集中核算本身的缺陷,改革进程并不顺利,许多矛盾也正日益突出,如果不加以解决,势必影响改革的成效。为此,本文拟就边远地区“乡财县管”会计核算模式问题,谈一点粗浅的看法,与大家共同商榷。

  一、我市“乡财县管”改革背景和采用会计核算模式。

  乡镇财政是我国财政管理体系中最基层的财政机构,自1983年设立以来,乡镇财政对促进广大农村地区经济和社会各项事业的发展,巩固和加强农村基层政权建设起到了重要的作用。但是随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化,乡镇财政的管理职能发生了很大变化,同时在运行过程中暴露出一些矛盾和问题,现行乡镇财政管理方式已不能适应建立公共财政体制和农村税费改革后新形势的需要。针对在目前的财政管理体制下乡镇财政管理混乱、财力薄弱的现状,各地财政部门通过以县级财政统管乡镇财政的方式,即“乡财县管”,来实现对乡镇级财政资金支出的控制,并实现集中财力目的的新的财政管理模式创新。以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革,既调动了乡镇依法组织收入的积极性,规范和节约了乡镇支出,也堵塞了乡镇乱收费、乱开支、乱进人和乱举债的漏洞,控制了乡镇财政供给人员和债务的不合理增长,为彻底解决乡镇财政困难创造了经验。

  我市乡镇财政管理方式改革是在现行财政体制和政策不变的前提下,以乡镇为独立核算主体,取消乡镇总预算会计和单位预算会计业务,收入上划、支出下拨;实行预算管理政策不变、乡镇资金使用权、审批权不变、乡镇会计主体法律责任不变、债务债权关系不变的原则,以加强市财政对乡镇财政的监管力度为出发点的会计集中核算模式。其基本做法是:

  (一)撤销单位原有存款账户,设立市会计核算中心账户。会计核算中心在农业银行开设总户,并在总户下开设各单位分户,实行“总户管理、分户核算”,在会计核算中心账户开设后即时冻结各统管单位银行账户,由各单位自行办理销户和存款余额划转手续。

  (二)取消单位会计机构,实施报账员制度。单位会计机构撤销和会计人员取消后,设置专职报账员,作为联结核算中心和单位的纽带,负责向核算中心申请支款、经办单位财务收支具体业务,业务上受核算中心指导,行政上受单位管理。报账员确立后,核算中心又根据单位业务量的大小,分别核发了备用金,用于报账员支付单位零星费用。

  (三)会计核算中心根据工作需要设置主任、总会计、统管会计、资金会计等岗位,单位发生收支业务,必须通过统管会计、总会计、资金会计审核后方可办理,对于手续不全或违规违纪的支出,核算中心予以退回。纳入集中核算后,各单位的会计档案由核算中心统一保管、编目、立卷、归档。

  (四)办理工资直发。核算中心在对财政供养人员及工资标准进行清理的基础上,实施工资统发,核算中心为每位干部职工在银行设立一个工资账户,按月将人事部门审核后的工资打入工资卡,实行工资直发。

  (五)统一财务公开。会计核算中心定期向有关单位提供会计报表和财务分析,并统一办理财务公开。

  二、会计集中核算适应性分析。

  会计集中核算将单位原有的算账、记账、分析等工作交由核算中心接替,有效遏制和纠正了不合法凭证和不合理开支,保证了各统管单位会计核算的及时、准确、完整,会计信息真实有效;置监督于事前、事中、事后的全过程,专项资金被挤占、挪用的现象不再发生;核算中心的成功运行为部门预算和政府采购改革的纵深发展起到极大的推动作用。但是其问题也不少,主要有:

  (1)改革有似倒退,乡镇领导思想抵触情绪强烈。对乡镇取消分单位核算,实行报账制,似有一夜回到八十年代的感觉,这是历史的进步,还是现实的无奈,许多干部想不通;加上会计集中核算体现的脱离法治求人治的管理方式使乡镇领导普遍觉得实行统一核算,实质上是对他们工作的一种不信任,思想上一时转不过弯来。

  (2)乡镇领导对家底把握不清,增收节支积极性不高。撤消财务后由于乡镇领导对收入、支出、结余和往来款项等把握不准,加之询问不便,大多凭笔记本和记忆办理,工作较为被动。

  (3)改革成本加大,乡镇不堪重负。改革后,由于乡镇每调拨一笔资金,就要派人往返于市乡之间,一个星期要来回好几趟,票据安全、差旅费用等问题开始凸现。乡镇每用一笔资金,至少需要两次往返于市区,有时一天还办不成事。长此以往,仅差旅费一项,乡镇就不堪重负了。

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  (4)手续繁杂,票据流转不畅。现在乡镇每办理一笔资金,要在多人手中传递和审核,即经过报账员、核算会计、财政结算员、乡镇长、代账员、中心主任等六个环节,这不仅传递程序多,也有失财经制度的保密原则。

  (5)账目余额不清,结算冲转不及时。乡镇移交前的未结工程和往来款项,中心会计因对事实不清且账户管理过多,往往不能及时清理,造成大量挂账。

  目前,“乡财县管”中的诸如此类的问题,不仅影响了乡镇财政职能的充分发挥,而且还影响了改革所要得到的预期效果。因此,解决“乡财县管”中主要问题,破解“乡财县管”改革中出现的难题刻不容缓。目前我省许多市县正在推行“乡财县管”仿国库集中支付模式,其与会计集中核算模式相比如同异曲同工,虽说较之会计集中核算在提高资金利用效率、乡镇理财积极性等方面有较大改善,但对强化乡镇财政、财务管理来说只能是虽能治标但不能治本,要想从根本上改变乡镇财政、财务状况,必需配以体制改革。

  三、几点思考和建议:

  (一)、在条件成熟时修改宪法,改五级政府建制为根据需要而设。我国宪法规定,行政区划设五级政府,从而与之对应必需设立乡镇财政,但实践证明,全国除少数发达地区外,绝大多数乡镇并不需要或并不具备乡镇一级政府职能,设立政府派出机构其实完全能够胜任。对于规模偏小的乡镇来说,按上下对应关系设立的许多机构、人员无疑是一种财力、人力的浪费。

  (二)、建立健全各乡镇、派出机构会计核算机构,以人为本,实行法治化管理程序。为强化管理,每个乡镇均设置总会计师,负责乡镇财政、财务收支管理;对会计主管和会计人员由市财政进行委派,行政上不再接受乡镇领导,使会计人员即站得住,也挺得住。

  (三)、实行乡镇仿国库支付制度,通过直接支付和授权支付方式代理出纳,从支付层面对支出实施有效监控,即增加了乡镇理财积极性,又使财政资金得到有效利用。

  (四)、应在《干部任用条例》中明确,上级组织部门在干部选拔任用时,必需以离任审计结论为依据,对拟任对象廉洁自律和行为品德方面进行重点考察,凡对铺张浪费严重行为等负主要责任的,不得提拔和任用。

  (五)、精减乡镇机构,减少领导岗位设置、人员配备,节约乡镇行政成本。乡镇领导岗位设置过多,是人事制度改革的最大失败。事实证明,领导职位的多和滥造成上下攀比、人浮于事、脱离基层是导致行政成本居高不下和行政效率低下的根本原因;另外,对乡镇自聘人员随意聘用缺乏有效约束,也是乡镇行政成本加大的一个重要原因。

  (六)、加快公车改革步伐,堵塞乡镇最大漏洞。据不完全统计,乡镇小车经费已占乡镇财政收入的5%以上,已使多数乡镇不堪重负,而公车真正用在公务上的大多只有三分之一,使用效率低下、成本却居高不下,处置公车,改发交通补助费,实为人心所向,也为节支所必需。

  总之,从某种层面上讲,“乡财县管”只是一种制度供给,并不能包治乡镇的各种“疑难杂症”,若要从根本上解决乡镇财政困难,还是要靠发展经济、节约支出,不然,就有违改革的初衷。

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